对人民防空行政处罚裁量基准概述进行解读

解读方式	文字方式	生成日期	2016-11-17
来源	人民防空办公室	解读单位	人民防空办公室

　　为了让广大公众及时地了解人民防空行政处罚裁量的有关知识，现就有关人民防空行政处罚及裁量基准相关内容进行解读。

　　一、行政处罚、行政裁量、行政裁量基准等有关概念。

　　行政裁量：是指国家行政机关根据法律规范设定的范围、限度、标准或者原则，按照其自身的理解，针对一定的事项作出处理的方式。行政裁量的种类有两种：一是羁束裁量，即对行政事件的处理，法律已有硬性规定，行使裁量权的行政机关及其行政人员必须受法律约束，而没有其他考虑的余地，这种裁量就是羁束裁量，亦称法规裁量。二是自由裁量，即关于行政事件的处理，法规并无明文规定，或者仅有原则上的规定，或者规定在多种形态的范围内，由行政机关抉择，自由裁量又称为便宜裁量。

　　行政处罚自由裁量权：是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。

　　二、自由裁量权的分类有哪些呢?

　　根据现行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：

　　1、在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，对于“不修建战时可用于防空的地下室的”违法行为，《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《人防法》)第四十八条规定由“县级以上地方政府人防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期补建，可以并处10万元以下的罚款。”也就是说，对于“不修建战时可用于防空的地下室的”违法行为，人防行政执法人员既可以作出给予警告并责令限期补建和并处10万元以下的罚款，也可以在警告并责令限期补建和罚款这两种处罚中选择一种，而且还可以根据违法程度对罚款数额进行选择。这种行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚种类的行为就是自由裁量权。

　　2、选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量权的权力。例如，对于“侵占或损坏人民防空工程”的违法行为，《人防法》第四十九条规定：由“县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款;造成损失的，应当依法赔偿损失。”从中可以看出，在对“侵占或损坏人民防空工程”的违法行为处理方式上，对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为和是否对个人罚款、是否对单位罚款，是有选择的余地的，“可以”的语义包涵了允许人防执人员的作为或不作为。

　　3、作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

　　4、对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《人防法》第四十九条(七)“向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款;造成损失的，应当依法赔偿损失。”这里的“废水、废气”缺乏客观衡量标准，人防行政机关对它的性质的认定有很大的自由裁量权。

　　5、对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关就有对违法情节轻重的自由裁量权。

　　6、决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定有行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。

　　三、行政执法中自由裁量权存在的必要性几点概述。

　　1、随着现代社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。

　　2、效率是行政的生命。赋予行政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行。

　　3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。

　　4、行政执法自由裁量权的行使，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。这就要求行政机关必须有自由裁量权。

　　四、什么是行政处罚裁量基准?

　　行政裁量是法学中最难的一项制度问题。它直接涉及到我们行政执法人员对于立法的理解，在执法过程中如何理解立法者和如何贯彻立法者的意图，使法律真正落实到实践中来。从刚才我们谈到的行政裁量权的几个概念来看，在行政裁量与行政处罚的关系中，重心在于行政处罚的裁量基准。

　　行政处罚裁量基准是行政机关对所执行的行政法律法规的具体化的行政规则。设立行政处罚基准不是设置新的法规和权利，而是对行政法律规范中的处罚条款分割为若干裁量格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和违法者的悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种判断标准。

　　五、怎样给行政处罚裁量基准定性呢?

　　行政处罚裁量基准的性质包括三个方面：一是制定行政处罚裁量基准不是创制法律、法规或规章;二是制定行政处罚裁量基准是行政法律规范的具体化，其设定的条件、依据和范围都必须符合行政法律规范的要求;三是行政处罚裁量基准是连接抽象的规范与具体案件事实之间的必要媒介。

　　哪些部门有权制定行政处罚的裁量基准呢?

　　对于上级机关已经制定的行政处罚裁量基准，下级行政机关可以根据本地区的社会经济、政治发展情况，在其管辖范围内进一步细化或制定自身独立的裁量标准，也可以将上级行政机关制定的裁量基准作为本级行政机关作出行政处罚的审查标准。

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